Управління лісами :: Лісова промисловість

Сучасний стан лісового сектора Росії

Останні два десятиліття реформ показали, що лісовий сектор Росії довго і важко адаптується до ринкових відносин і вимогам світових ринків. Росія має понад 20% світових лісів, але її частка в світовій торгівлі лісоматеріалами становить лише 4%. При цьому більш як половина експорту припадає на круглий ліс і пиломатеріали (54%).

Лісовий сектор не є пріоритетом національної економічної політики країни. Ліси Росії займають більше половини території країни, однак частка лісового сектора у ВВП країни становить лише 1,3%. Частка ЛПК Росії в промислової продукції - всього 3,7%, в зайнятості - 1%, а в експортної валютної виручки країни - не більше 2,4%. Всі ці факти свідчать про те, що величезний лісовий потенціал країни істотно недовикористовується. Можливості та перспективи лісового сектора явно недооцінюються економічною політикою держави і політичним керівництвом країни.

Загальна площа лісових земель Росії становить понад 882 млн. Га. До 2030 року вона збільшиться на 0,9-1,5%. Приріст відбудеться в основному за рахунок штучного і природного залісення занедбаних і незручних сільськогосподарських угідь, а також в результаті експансії лісонасаджень на тундру і інші непокриті лісом землі.

Загальний запас деревини в Російській Федерації становить понад 83 млрд. М3. За прогнозом він збільшиться на 2,4-5% за рахунок збільшення загальної площі лісів, потепління клімату, атмосферних випадінь азоту і низького рівня використання розрахункової лісосіки. Середній річний приріст збільшиться з 1 016 млн. М3 на 8-10%.

Площа лісів, де законодавчо допускається промислова заготівля деревини, має тенденцію до скорочення - з 677 млн. Га до 654-665 млн. Га в 2030 році. Частка цих площ в загальній площі лісів скоротиться з 84% до 79-80% внаслідок створення нових охоронюваних територій. Запас деревини в цих лісах впаде з 68 млрд. М3 до 66-67 млрд. Кубометрів.

До перспективних напрямків розвитку лісової промисловості Росії відноситься збільшення обсягів заготівлі деревних ресурсів для задоволення попиту на внутрішньому і зовнішньому ринках країни. Планується поліпшення структури споживання деревної сировини через пріоритетний розвиток виробництв, заснованих на проривних і інноваційних технологіях глибокої переробки сировини. Територіальне розміщення галузей і виробництв через освоєння нових лісових земель на базі державно-приватного партнерства також входить в число перспективних напрямків розвитку галузі. Дуже актуальним і перспективним є створення і розвиток ресурсозберігаючих і безвідходних технологій з переробки деревної сировини з урахуванням зростаючих вимог до охорони навколишнього природного середовища.

Інтернет-видавництво LesOnline продовжує публікацію досліджень міжнародної організації ФАО ООН станом і прогнозному розвитку лісової галузі Росії, доповнену статданими ФГС РФ і ФТС РФ. Повний текст результатів досліджень опубліковано на сайті ФАО http://www.fao.org/docrep/016/i3020r/i3020r00.pdf. Звіт ФАО по перспективам розвитку лісової промисловості Росії є багато сторінкову публікацію з діаграмами і таблицями. В ході досліджень створені різні варіанти моделей розвитку галузі на основі спеціально розробленої методологічної базі прогнозних сценаріїв, принципово відмінною від офіційних підходів Мінпромторгу і Рослесхоза.

Інституційна організація управління лісами в Росії

Розвиток лісового сектора в частині організації управління лісами характеризують такі риси:

По-перше, відсутність узгодженої лісової політики Росії, прийнятої на федеральному рівні на основі згоди державних інститутів, бізнесу і суспільства. Проект лісової політики поки знаходиться на стадії національного обговорення в Росії.

По-друге, нестабільність правового регулювання лісових відносин. За минулі двадцять років федеральний лісове законодавство змінювалося тричі. Основи лісового законодавства 1993 року децентралізували лісоуправління і передали функції розпорядження лісовим фондом органам влади адміністративних районів (Постанова Уряду, 1993). Лісовий кодекс 1997 передав функції розпорядження лісовим фондом органам державної влади суб'єктів Російської Федерації, залишивши законодавчі та наглядові функції в розпорядженні федеральних органів державної влади (Федеральний закон, 1997). Федеральний закон (2004) № 122 централізував лісоуправління і передав функції управління лісами федеральним органам виконавчої влади. Нині чинний Лісовий кодекс (Федеральний закон, 2006) в черговий раз децентралізував лісоуправління і передав функції розпорядження і державного нагляду за лісовим фондом органам державної влади суб'єктів Російської Федерації.

По-третє, нестабільність становища федерального органу виконавчої влади в сфері лісових відносин. З 2000 по 2012 рік федеральний орган виконавчої влади в сфері лісових відносин чотири рази міняв своє підпорядкування. До 2008 року Федеральне агентство лісового господарства знаходилося в підпорядкуванні Міністерства природних ресурсів, з 2008 по 2010 рік - в підпорядкуванні Міністерства сільського господарства, з 2010 року по травень 2012 року - в прямому підпорядкуванні Уряду Російської Федерації, з травня 2012 року - в підпорядкуванні Міністерства природних ресурсів і екології (Указ Президента, 2012).

У повноваження Федерального агентства лісового господарства входить: вироблення і реалізація державної політики та нормативно-правове регулювання лісових відносин за винятком лісів особливо охоронюваних природних територій; контроль і нагляд у сфері лісових відносин; надання державних послуг і управління державним майном у сфері лісових відносин. Федеральне агентство лісового господарства надає наступні послуги: державна інвентаризація лісів і лісовпорядкування; Лісопатологічне моніторинг; насінництво; проведення авіаційних робіт з охорони лісів від пожеж; проведення наукових досліджень; додаткову професійну освіту. Названі послуги надаються або установами і підприємствами Федерального агентства лісового господарства, або через торги на основі державних закупівель.

Інституційна організація державного управління лісами на федеральному рівні наведена на рисунку 1, з якого видно, що Федеральне агентство лісового господарства не має своїх територіальних органів в суб'єктах Російської Федерації.

Мал. 1.

Лісова власність

При формуванні довгострокової стратегії розвитку лісового сектора власність на землі лісового фонду набуває важливе політичне і економічне значення. Через права власності реалізуються інтереси держави, суспільства і приватного бізнесу. Монополія федеральної державної власності на землі лісового фонду, які складають близько 97% всієї площі вкритих лісом земель, закріплена всіма лісовими федеральними законами (Постанова Уряду РФ, 1993; Федеральний закон, 1997 і 2006).

Стаття 9 Конституції Російської Федерації створила правове поле для реформування прав власності: «Земля та інші природні ресурси можуть перебувати у приватній, державної, муніципальної та інших формах власності». Федеративний устрій держави зумовлює труднощі на шляху реформування прав власності на землі лісового фонду. Стаття 72 Конституції Російської Федерації встановлює політичну основу федеративних відносин в природокористуванні: «Питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами знаходяться в спільному в e деніі Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації». Названий принцип «спільного ведення» землі і природних ресурсів не поширений у світовій практиці управління землекористуванням і природокористуванням, де кожен природний об'єкт (лісова ділянка) має одного власника.

«Спільне в e дення», як політичний інструмент формування лісових відносин, визначало систему державного управління лісами в період 90-х років ХХ століття і на початку ХХI століття через розподіл владних повноважень між органами влади на федеральному, регіональному і муніципальному рівнях.

В ході адміністративних реформ в системі лісових відносин були апробовані три системи державного управління лісами. При монополії федеральної власності на ліси ці системи різняться між собою різним ступенем децентралізації в прийнятті управлінських рішень.

Основи лісового законодавства (1993 рік) передали лісу в розпорядження муніципалітетів (тоді адміністративних регіонів). При цьому лісгоспи в статусі федеральних державних установ здійснювали лісове господарство. Дане політичне рішення створило істотну децентралізацію в системі лісоуправління. Лісовий кодекс 1997 року залишила за Російською Федерацією відповідальність за ведення лісового господарства і передав основні функції за розпорядженням лісами суб'єктам Російської Федерації. Це рішення не дало очікуваних результатів у підвищенні прибутковості лісів і створення інвестиційної привабливості лісового сектора. Механізм «спільного в е дення» лісів через директивне поділ повноважень між Російською Федерацією і її суб'єктами не створив належного балансу інтересів учасників лісових відносин. Це призводило до конфліктних ситуацій, зростанню тіньової економіки, високим корупційним ризикам. Лісовий кодекс 2006 року зберіг монополію федеральної державної власності на ліси і продовжив процес децентралізації в системі лісоуправління. Лісовий кодекс передав основні повноваження в сфері лісових відносин органам державної влади суб'єктів Російської Федерації і поклав відповідальність за ведення лісового господарства на орендованих землях лісового фонду на орендарів - приватний бізнес. При цьому Лісовий кодекс 2006 року не зміг забезпечити інноваційного розвитку лісової промисловості та лісового господарства на умовах державно-приватного партнерства.

Очевидною є необхідність проведення подальших інституційних перетворень в системі управління лісами з елементами реформування прав власності на землі лісового фонду. Можливі такі сценарії подібних перетворень.

спільне володіння

Першим сценарієм є реалізація Конституційного принципу «спільного в e дення» через передачу частини земель лісового фонду у власність суб'єктів Російської Федерації. Йдеться про розмежування відповідальності Російської Федерації і її суб'єктів за управління лісами, але не через розподіл повноважень, як це робиться в даний час. Розмежування відповідальності повинно проводитися шляхом розподілу земель лісового фонду між двома власниками за аналогією з тим, як це має місце в країнах з федеративним устроєм (США, Німеччина та ін.).

Для реалізації цього сценарію держава на законодавчій основі має: створити умови, при яких передача лісових земель у власність суб'єктів Російської Федерації забезпечить більш ефективне їх використання і відтворення в порівнянні з існуючими формами лесовладенія. Для об'єктивної оцінки таких умов потрібно значний період часу. У цей період органи державної влади суб'єктів Російської Федерації повинні «продемонструвати» ефективне виконання ними повноважень, переданих Лісовим кодексом; затвердити критерії розмежування земель лісового фонду за двома видами державної власності - федеральної і регіональної.

Виходячи з існуючого стану лісів і їх економічної і транспортної доступності, федеральна власність на землі лісового фонду в найближчій перспективі залишиться домінуючою. Федеральні ліси повинні включити резервні ліси, землі лісового фонду, на яких проживають корінні народи Європейського Півночі, Сибіру і Далекого Сходу, природоохоронні території, які мають виняткове національне значення. У названому сценарії зберігаються існуючі форми державно-приватного партнерства, засновані на оренді лісів.

приватизація

Другим можливим сценарієм розвитку системи лісових відносин є реалізується положення статті 9 Конституції Російської Федерації, яка зумовлює приватизацію земель лісового фонду і поява приватних лісів. Чинним Лісовим кодексом в цьому напрямку вже зроблені наступні підготовчі кроки: лісова ділянка оголошений земельною, що практично означає входження лісових відносин в систему земельних відносин, де приватна власність на землю визнається протягом останніх 15 років; орендовані лісові ділянки проходять державний кадастровий облік з межування кордонів; на орендовані лісові ділянки здійснюється державна реєстрація прав та угод.

На черзі залишається прийняття політичних рішень по приватизації лісів, які повинні бути ретельно підготовлені. При цьому повинні враховуватися ризики, здатні призвести до економічних, екологічних і соціальних втрат; вигоди, які отримає держава і приватний бізнес при використанні приватних лісів; правові, організаційні та економічні умови прийняття відповідних законодавчих актів про приватизацію лісів.

Для приватизації лісів повинні бути створені такі умови: Суспільні думка повинна бути сформована з урахуванням досвіду приватного лесовладенія в західних країнах, при якому населенню забезпечується вільний і безкоштовний доступ для відпочинку, заготовки та збору дикорослих плодів, ягід, горіхів, грибів та інших придатних для вживання в їжу лісових ресурсів. Це може бути важким питанням в Росії в силу історично негативного сприйняття населенням приватної власності на природні блага, які громадяни використовують безкоштовно - земля, ліс, вода. Наявність у держави інститутів влади, здатних управляти приватними лісами, забезпечувати надходження доходів до бюджетної системи, захищати права і інтереси власників. Наявність в державі груп населення і підприємців, які здатні претендувати на клас приватних власників лісу і вести лісове господарство на засадах сталого лісоуправління.

З урахуванням особливостей земель лісового фонду становлення приватних лісів може здійснюватися за двома формами:

1.Власник лісів стають фізичні особи - громадяни Російської Федерації або інших країн в залежності від законодавчих обмежень. Сільськогосподарські підприємці і фермери повинні мати переважне право на придбання лісів у приватну власність. Першочерговим об'єктом приватного лесовладенія можуть стати землі, виведені з сільськогосподарського обороту і придатні для вирощування лісу. Вирощування лісу з подальшим переведенням його в лісовий фонд має стати однією з умов приватизації лісової землі фізичними особами (громадянами). Розвиток агро-лісо-фермерських господарств дозволить підвищити зайнятість населення, збільшити його доходи, поліпшити умови праці та побуту в сільській місцевості. Приватне лесовладеніе створить можливість ввести в господарський оборот територіально розосереджені лісові насадження, які були об'єктами інтенсивних рубок за старих часів. Зважаючи на обмежені масштабів приватного лесовладенія можна очікувати будь-яких негативних наслідків у сфері лісової екології, купівлі-продажу, а також перетворення лісових земель в спекулятивний капітал.

2. Власниками лісів стають юридичні особи, в першу чергу орендарі лісових ділянок. Перехід до приватного лесовладенію, заміщає оренду лісових ділянок, повинен бути особливо ретельно підготовлений. Більш ніж 15-річний досвід орендних відносин не продемонстрував успіхів приватного бізнесу в галузі сталого лісоуправління і ефективного використання лісових ресурсів. Приватизація лісів через викуп у існуючих орендарів пов'язана з великою кількістю ризиків. Існують наступні ризики: монополізація ринків деревної сировини; перетворення лісових земель в спекулятивний капітал; труднощі створення лісової адміністрації для управління приватними лісами; конфлікти між органами державної влади та приватними лесовладельцев; корупція.

Для переходу до приватного лесовладенію необхідний перехідний період. У цей період орендні відносини слід замінити концесійними, при яких об'єктом державно-приватного партнерства стає лісова земля, а не лісові ресурси, як це має місце в даний час. На відміну від орендних відносин концесія здатна за відносно короткий термін створити в лісовому секторі відповідальний приватний бізнес. Цей бізнес повинен стати ефективним власником лісових земель.

Масштаби ПРИВАТИЗАЦІЇ лісів НЕ повінні дива об'єктом будь-которого директивного планування, як це має місце в розвитку оренди лісовіх ділянок. Приватизація лісів повинна бути здійснена виключно на благо суспільства, з урахуванням інтересів держави, населення і приватного бізнесу. Приватна власність на ліси має довести свої переваги в економічному, соціальному та екологічному змаганні з іншими формами власності на природні ресурси, що передбачені Конституцією Російської Федерації.

Приватний бізнес здійснює використання лісів на основі оренди. Оренда лісів вперше була введена Основами лісового законодавства в 1993 році. Наступні законодавчі акти модернізували орендні відносини і міняли терміни, процедури, права і обов'язки сторін. За Лісовим кодексом 2006 року лісові ділянки надаються в користування юридичним особам і громадянам на підставі договорів оренди на термін від 10 до 49 років, або на підставі договорів купівлі-продажу лісових насаджень на термін не більше одного року. Договори купівлі-продажу насаджень в основному спрямовані на використання лісів для місцевих потреб і задоволення потреб в деревині місцевого сільського населення. Права на укладення договорів оренди лісових ділянок і договорів купівлі-продажу лісових насаджень купуються юридичними особами та громадянами через лісові аукціони. Виняток становлять пріоритетні інвестиційні проекти, які підлягають відбору та утвердження через конкурсні процедури. Це проекти по створенню і модернізації лісової і лісопереробної інфраструктури на суму не менше 300 мільйонів рублів.

Міністерство промисловості і торгівлі Російської Федерації (Мінпромторг) веде перелік інвестиційних лісових проектів, які спрямовані на інноваційний розвиток лісового сектора. Орендарі виконують лісогосподарські роботи на орендованих землях (понад 14% лісового фонду). На НЕ орендованих землях лісогосподарські роботи виконують уповноважені унітарні підприємства та автономні установи.

Лісова політика РФ

В кінці листопада 2011 р Громадський екологічний рада при Рослесхозом з ініціативи WWF прийняв рішення про початок розробки лісової політики Росії за участю зацікавлених відомств, громадських організацій та представників лісового бізнесу. До розробки документа лісової політики країни Російська Федерація приступила з великим запізненням у порівнянні з багатьма іншими країнами, які мають подібні документи. Проект розробляється Рослесхозом за активної участі громадянського суспільства та бізнесу на тлі вільного громадського обговорення. Документ під назвою «Лісова політика Росії» був опублікований для всенародного обговорення в квітні 2012 року на сайті Рослесхоза (Лісова політика Росії, 2012). http://www.rosleshoz.gov.ru/activity/politics/docs/projects/0. На сьогодні проект не прийнятий. Після затвердження лісова політика повинна стати основою для вдосконалення лісового законодавства країни і забезпечити стале управління лісами за участю бізнесу і громадськості.

Основними цілями лісової політики є: 1. забезпечення сталого управління лісами, збереження і підвищення їх ресурсно-екологічного потенціалу; 2. підвищення вкладу лісового комплексу в соціально-економічний розвиток регіонів країни; 3. забезпечення екологічної безпеки і стабільного задоволення суспільних потреб в ресурсах і послугах лісу. Завдання лісової політики на найближчі 20 років до 2030 року полягає в тому, щоб підтримувати найсприятливіші альтернативи розвитку лісового сектора Росії.

За матеріалами досліджень ФАО при ООН. При підготовці до публікації статті також використані дані ФМС РФ, ФСГС.

© LesOnline.